KAMUSAL TERCĐH TEORĐSĐ : SĐYASETĐN EKONOMĐK ANALĐZĐ Dr. Metin SARAÇOĞLU Gazi Üniversitesi, Đ.Đ.B.F. Öğretim Görevlisi Kamusal tercih teorisi siyasal ve fiskal tercihlerin yapıldığı sosyal kurumlara ağırlık verdiğinden kollektif tercihler teorisinden daha kapsamlı bir teoridir. Bu itibarla yeni kamusal tercih teorisini incelemekle bir ipucu yakalamayı ummamız normaldir. Bu tür teorilerin dayandığı ba lıca varsayım oldukça basit olup, devletin çe itli kurumlarında çalı an ve onları yöneten ki ilerin aynı zamanda diğer kurumlarda da bir takım sosyal ve ekonomik roller sahibi bulunduğu gerçeğini vurgular. Bu sebeple önde gelen aktörler oldukça karma ık ve kar ılıklı etkile imi bulunan eylemler içindedirler. Devlet politikaları, vergi ve kamusal harcama kararları ancak bu oyunlar analiz edilerek kavranabilir. Buchanan'ın ilk çalı maları iktisat bilminde yeni bir dü ünce ekolünün doğmasına önderlik etmi , iktisatla siyaset bilmi arasında bazı bağlar kurulmasına yardımcı olmu tur. Ne var ki bu yakla ımın ilk ekillerinde medyan seçmen hala merkezi bir yer i gal etmi ve zamanla teorinin bu kavramdan arındırılması art olmu tur, zira o , siyasal davranı ın incelenmesinde sadece bir ilk yakla ımı te kil etmekte idi. Đktisatçılar her ne kadar medyan seçmen yakla ımını gerek teorik, gerekse ampirik çalı malarında yaygın biçimde kullanmı olsalar dahi, fiili kamu harcamalarının medyan seçmence tercih edilenlere yakın olduğunu gösterememi lerdir. Niskanen bürokratik kararları içselle tirmekle kamusal tercihler teorisinin ufkunu geni letmi tir. Bununla birlikte, bazı yazarlar bu yeni yönelimi Neoklasik teoriyi tamamlayan bir geli me olarak dü ünmeyi tercih ederler. Politikacıları makroekonomik fiskal çerçeve içine içselle tirme gayreti "siyasal konjonktür" adı verilen bir geli meyi gündeme getirmi tir. Fakat siyasal konjonktürün varlığını doğrulamağa yarayan verilerin bu hususta belirleyici bir i lev göremediğini belirtmek zorundayız. Üstelik, oy kullanma uzayını iki veya üç boyutlu hale getirince çoğunluk oyu dengesinin varlığı ku ku götürür olmaktadır. Sanayi demokrasilerinde kamu sektörü II.Dünya Sava ından bu yana hızla büyümü tür. Kamu harcamalarını açıklamak amacıyla ortaya atılan temel teori Niskanen ve diğerlerince dü ünülen siyasal te vikler ve yapılar üzerine in a edilmi tir. Kamu sektörü geni ledikçe siyasal ve bürokratik özçıkara, aktif çıkar gruplarına ve global kar ılıklı etkile im ağının varlığı nedeniyle ekzojen aktörlere çok daha duyarlı hale Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 gelmi tir. Giderek seçmen isteklerine daha az tepki göstermeğe ba layan kamusal eylemlere kar ı duyulan tatminsizliği açıklarken halkın gösterdiği protesto ana faktör haline gelmi olmasına rağmen, devletin demokratik bir toplumda nasıl davrandığını henüz tam olarak izah edebilmi değiliz. Son bölümde bütçeyle ilgili siyasal-ekonomik teori konusundaki arayı ımızda Kantin zamanına geri dönerek kamu çıkarının her yanıyla incelendiği o ünlü tartı mada kendimizi buluyoruz. Ve öyle görünüyor ki o tartı mayı desteğimize almadan salt iktisadi argümanlarla yetinmek bizi yarı yolda bırakacaktır. l.Buchanan ve Anayasalcılık Bireyselci bir hareket noktasından dü ünmeye ba layanlar kendilerini hep aynı muhakeme tarzı içinde buluyorlar, hep aynı tip sonuçlar elde etmekle yetiniyorlar. Bunun iyi örneklerinden birini Buchanan'da görüyoruz. Bu ünlü sosyal bilimci 1962den bu yana iktisatta ve siyasette derin izler bırakacağını tasarladığı kararlı bir faaliyet içinde bulunuyor. Gerek refah teorisinde, gerekse kamusal tercihler teorisinde son yarım yüzyılda ortaya çıkan ve önemli yeni akımların en azından kesi me bölgelerinde Buchanan'ın adı çok geçtiğinden yazarın dü üncelerinin izlediği çizgi temel alınarak anlatılması yararlı olacaktır. Kamusal Tercih Teorisini Siyasetin Đktisadı olarak gören yazar, ki inin tercihlerinden "devletin tercihlerini" elde etme gayretini çalı malarının hemen hepsinde sürdürmü tür. Payesiz mesih olarak vasıflandırdığı Black'in, "ki i bir 1 2 tercihler kümesinden ba ka bir ey değildir" görü ünü benimseyen yazar, siyasetin iktisat teorisinin böylece kendiliğinden belirdiğini yazmakta ve kurucu öğelerin, " irketler, topluluklar, toplumlar veya devletler olmayıp, ki iler" 3 olduğunu açıkça belirtmektedir. Ki iden ba ka bir "entiteye (bütüne)" irade atfedilemeyeceğine inanan yazar, Arrovv'un imkansızlık teoremine de hiç a ırmadığını, eğer bireysel tercihler bir tutarsızlıkla sonuçlanıyorsa, bunun daima 4 toplumsal karara yeğ tutulması gerektiğini yazmaktadır. Çoğunluk oylamasının ideolojik baskısından kurtulmak amacıyla "siyasal anayasanın iktisat teorisini kurmağa" Tullock ile birlikte ba ladığını ve sonuçta The Calculus of Consent'i ortaya çıkardıklarını; bu kitapta faydayı ençokla tıran ki inin davranı ını esas aldıklarını ama anayasal zorunlulukların "kollektif kararın 1 2 3 4 1958, girit. Buchanan, Constitutional Economics, Blackvvell,, 1990, s.3. a.g.e., s.3. a.g.e, s.29. D.Black, Economic Fluctuations of Political Povver, Cambridge University Press,, Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 alınmasında uyulan kurallara" ne ekilde kaynaklık ettiğini ara tırmağa 5 ba ladıklarını belirtmektedir. Böylece ki isel çıkardan "kamu çıkarına" nasıl 6 geçileceği üzerinde duran yazar, "bu amaçla iskambil oyununu" incelediğini ve u noktanın anlamlı göründüğünü yazmaktadır: "Birkaç el sonunda ki inin menfaatinin nerede yatacağı hususundaki belirsizlik, çıkarına bağlı rasyonel bir ki iyi , 7 sonuç ne olursa olsun, adil görünen kuralları veya anayasal düzeni tercih etmeğe 8 9 sevkeder." . Ravvls'un "adalet hakkaniyettir" tezininin etkisinde kaldığını belirten yazar, "Amerikanın bazı siyasal kurumlarını normatif açıdan savunduklarını, böylece çoğunluk oylamasının anayasal sınırlarını benimsediklerini" yazarak Anayasal Kurallar ile ilgili yakla ımının ilk ipuçlarını vermektedir. 10 Kuralların önemini uzun uzun anlatan yazar kuralların neler olduğu konusunda klasik liberalizmin ötesine geçmiyor. Özel mülkiyet hakkı ile ticarete hile ve hurda karı tıranlara kar ı korunma hakkı üzerinde duran yazar, anayasal 11 12 13 kuralların nasıl ortaya çıktığını dahi bir çırpıda geçi tirerek mevcut kuralların 14 deği tirilebileceğini yazıyor. Đnsanların hepsi moral açıdan denktir görü ünü tutarlılığın sağlanması için benimsediğini ve bunun sözle meye dayalı (contractarian) açıklamanın hareket noktasını te kil ettiğini belirten yazar, "ki iler, alternatif beklenen durumları kendileri değerlendirdikleri zaman, oybirliğiyle bir topluluk kurmağa yönelirler. Bu topluluk, en ba ta koruyucu (ya da asgari) devletin sağlayacağı hizmetlerle, ikinci olarak makul ölçüde kollektif olan tüketim hizmetlerinin temini olmak üzere, somut 15 bir takım i levlerin sorumluluğu altına girer." cümlesiyle kamusal mallar kavramına adımını atmı oluyor. Fakat devletin "doğal hakların" savunucusu olmadığı gibi, Tanrının iradesini uygulamakla da görevlendirilmediğini vurgulayan yazar, "insanlar bir toplulukta yer almağa karar verirken ne gibi bir yarar elde 5 Buchanan, a.g.e., s.31. A.g.e, s.31. 7 a.g.e., s.34. 8 a.g.e., s.35. 9 G.Brennen ve J.M.Buchanan, The Reason of Rules, Constitutional Political Economy, Cambridge UP, 1985, s.5. 10 Burada anayasal düzenden kanunlar silsilesinin tepesindeki anayasa kastedilmiyor. Siyaset dahil herhangi bir oyunun kurallarının tespit edildiği kurulu düzeni anlamına geliyor. Yazar anayasayı bir nüve kavram olarak kullanıyor. Buchanan, 1985. 1 A.g.e.s.35. 12 J.Rawls, A Theory of Justice, Harvard UP, 1971. 13 Buchanan, 1985. 14 Kurulu sözle mesinin nasıl ortaya çıktığını önemsiz bir mesele olarak görüyor. Devlet "sanki" sözle meye dayalı olarak kurulmu tur eklinde me rula tırılabilir diye dü ünüyor, a.g.e. 1985, s.22 15 J.M.Buchanan, The Limits of Liberty : Betvveen Anarchy and Leviathan, The University of Chicago Press, 1975; a.g.e. 1985, s.22. 6 Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 etmeği umuyorlardı" sorusunu piyasaya atfen yanıtlıyor. Piyasanın da sözle me üzerine kurulu bir düzen olduğuna inanan yazar iki bireyli, iki mallı piyasa ticaret modelinde özel mülkiyet hakkının kutsallığı kuralını ön plana çıkararak, ticaret dengesinin ki inin "maksimum " olarak değerlendirmesini ortaya çıkardığını iddia ediyor. Buradan siyasete atlayan yazar siyaseti, "en genel anlamıyla, ki iler arasındaki bir nevi 'ticaret' " olarak betimledikten sonra, bu ticaretin sonucunu, "üzerinde karar kılınan kurallar kümesidir" eklinde ifade ediyor. Yazarın u fikri tüm eserlerinde bir anahtar rolünü oynuyor: " Ki iler birbirlerine insan olarak ve kar ısındakinin mülkiyet hakkına saygılı olmak hususunda anla mı lardır. Böyle bir ticarete katılan her birey düzenin getireceği menfaatleri elde eder , böylece kendini savunmak için harcaması gereken kaynaklar azalmı olur. Katılan her ki i, kar ılıklı olarak, ba kalarının ahsından ve mülkünden istifade etme potansiyel 15 hürriyetinden fedakarlıkta bulunur.." . Demek ki insan hakları sözle meye atılan imzanın ürünüdür. Siyasal düzenin kuralları ki isel eylemin sınırlarını da çizer. Bu sınır a ıldığında kanunlar kanalıyla ceza mekanizması i lemeğe ba lar. Sözle menin oybirliğiyle kabulünü esas alan Buchanan, temel kurallardan türetilecek eylemsel usullerde artık oybirliğine gerek olmadığını yazar. Böyle bir "sosyal sözle menin" nasıl ortaya çıktığını, mevcut bir sözle menin nasıl deği tirilebileceği konusunu yüzeysel ekilde i leyen yazar, oybirliğinin ütopik bir romantisizm olduğunu teslim ederken gerçeğe bir adım atmı oluyor. Bu olumlu adım u cümlesinde devam ediyor: "...sözle meye dayalı sürecin en ideal eklinde dahi ki iler ayrı ayrı olarak edindikleri farklı değerlerle" masaya oturduklarında "herkese aynı ekilde uygulanacak aynı kural üzerinde anla mak zorunda olduğundan basit ticaretle kurulan benzetme artık geçerli olamaz zira mallar 17 bireyler arasında payla tırılabilir." Malın kamusallığının ve sözle meye çok sayıda tarafın katılmasının doğurduğu temel sorunu yazarın, yorumunu pek net olarak yapmadığı bir fikirle savu turmak istediğini görüyoruz. " Kurallar arasında seçim yapılacağı zaman ki inin menfaatini gözlemlemek çok daha güçtür....Çünkü kuralın kendisi bir kamusallık özelliği ta ır....ve kural gelecekteki bir sürü dönemde geçerli olacaktır..". Buradan anla ılacağı gibi, kuralın kabulü belirsizliği de beraberinde getirir. Bu sebeple kurallarda birle mek daha kolaydır diyen yazar, bu konuyu yarıda bırakmaktadır. Đki ki ili iki mallı elma armut ticaretine fazlasıyla bel bağlayan yazar, ne yazık ki, onun ötesine geçmeğe çalı mıyor. Üstelik, hep aynı örneklerle ve 16 17 Buchanan, 1985, s.25. a.g.e., s.28. Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 ele tirilerle yetiniyor. Yazarın kanımızca en önemli fikirleri Reagan iktidarını 18 değerlendiren yazısında ortaya atılmı tır . Reagen dönemi, Buchanan'a bakılırsa, kurumsal-anayasal bir reformun ba latılacağı bir dönem olması gerekirken, bu fırsat kaçırılmı tır. Kennedy'nin 19 Camelot ve Johnson'un Büyük Toplum romantizmine bir son verilmesi gerektiğini vurgulayan yazar, Reagan sonrası amerikayı u iki senaryonun karı ımı bir geleceğin beklediğini yazıyor: Anayasal sınır tanımayan ve çoğunluk oylamasına dayalı politika, James Madison'un ülküsünün modern ekline dönü . Ulusal ekonominin yüzyıldır devam edegelen politizasyonuna dur deme zamanının geldiğine inanan yazar, devletin otoritesine dayanarak ki ilerin kar ya da rant kollayıcılarla devleti denetim altına alacağını uman anayasalcılar arasındaki mücadeleyi "siyasetin kendisi" olarak tanımlıyor. Devlet bütçesinin geni letilmesini istediğimiz zaman bir rant pe inde ko an fert gibi davrandığımız iddia ediliyor. Kurumsal-anayasal kuralları sabit kabul eden yazar giderek artan politizasyonu "...ideolojinin sürüklediği siyasal koalisyonların tercihlerine" bağlamazken, 20 sorumluyu "... mevcut kurumlarda kökle mi te vik sisteminin yapısında" arıyor . Kısılması gerekenin cari bütçe harcamaları değil, fakat "...sonsuza uzanan bir gelecekte beklenen kamu harcamalarının bugünkü değeri" olduğu vurgulanıyor. Benzer devlet gelirlerinin de bütçe açığı yaratmamak kaydıyla kısılmasına taraftar olan yazar devlet borcunun gelecek nesillere yükleyeceği ağır yüke artık bir son verilmesi gerektiğine inanıyor. Politikacılar tekrar seçilmek istediklerinden halkın isteklerine dikkat etmek zorundadır. Halk nasıl ki ticarette kar pe indedir, devletle olan ili kilerinde de rant kollamayı adet edinmi tir. Bürokrat her eyden önce bir insandır, "memleketi için" 21 çalı an bürokrata pek rastlanmaz; Tullock'un ve Niskanen'in karakterize ettiği ekilde davranırlar. Demek ki halk da, bürokrat da ve politikacı da gelirden "kendine kırpmayı" amaçlar. Bunun anlamı, bu aktörlerin oynadığı oyunun i birlikçi bir oyun olmadığı, tam tersine, negatif toplamlı bir oyun olduğudur. Ve aktörler bu oyunun dı ına çıkma serbestisine de sahip değildirler. Bu durumda yapılacak tek ey, oyunun kurallarını deği tirmek, anayasal zorunluluklar getirmektir. Đ te, anayasalcılara dü en görev bu olmalıdır. 2. Seçmen - Parti - Çıkar Grubu - Bürokrat ve Politikacı Öz-çıkarına kilitlenmi rasyonel bir seçmen seçim sonucunu tek bir oyla deği tiremeyeceğini bile bile niçin oy kullanır sorusu Dovvns'tan bu yana siyasal 18 Buchanan, "Post-Reagan....", a.g.e., bölüm 1. Kral Arthur'un övalyeleriyle birlikte hayali bir ülkede ya adığına dair tarihsel hikaye. 20 a.g.e., s.4. 21 G.Tullock, The Politics of Bureaucracy, Public Affairs Press , 1965; A.Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aidine, 1971. 19 Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 davranı ı açıklamayı amaçlayan bir teorinin anahtar sorularından biri haline gelmi tir. Seçmenin etki gücünün çok sınırlı olmasına ek olarak, kendi tercihlerinin seçim platformuna olduğu gibi yansıtıldığı bir seçimle de pek kar ıla ılmaz. Alternatifler politikacı-parti-bürokrat üçlüsü tarafından bir paket halinde önüne sunulur, ona oy vermesi istenir. Üstelik, oyunu verdiği paketi ilgili parti iktidara geldiğinde uygulamaya koyacağı hususunda da bir teminatı yoktur. Demek ki seçmenin problemi, sınırlı bir güç ve seçme imkanını kendi yararına nasıl kullanacağıdır. Tullock, oy ki inin kendi finansal çıkarı hakkında yapılan bir tahminden, bir 22 beklentiden ibarettir, demektedir. Seçmen "oyunu cebine koyarak" bu beklentisini tutturmağa çalı ır. Ekonomik sıkıntıların iddetlendiği dönemlerde seçmenlerin iktidara kar ı tutum alması bu hipotezi destekleyen bir olgudur. Fakat 23 Kuzey Amerika ile Avrupadaki politik süreçleri yakından izleyen Levvin meselenin bu kadarla kalmadığı sonucuna varmı tır. Oy ile öz finansal çıkar arasında yakın bir korelasyon bulunmadığını tespit eden yazar bu durumun birey yerine bireyin 24 bağlı kaldığı siyasal grup alınsa da deği mediğini göstermi tir. Ancak, Reich ve 25 Sears gibi ara tırıcılar liberal-muhafazakar görü farklarının, partiye olan sadakatin ve yabancı azınlıklara duyulan tepkinin ki inin oyunu özçıkarından çok daha önde etkilediğini ortaya koymu lardır. 26 Bu bulgu bazı yazarları Schumpeter'den beri bilinen bir görü e çekmi tir. 27 Mesela Brennan-Walsh seçmenin "kamu yararını güden" bir platforma oyunu kullanması halinde ek bir maliyet yüklenmediğini ama öz-çıkarına dolaylı olarak hizmet edeceğini umduğu bir tutum lehinde davranarak enazından "ahlaki bir tatmin" elde ettiğini öne sürmü lerdir. Bu görü ü Buchanan'ın da desteklediği söylenebilir. Yalnız, ki inin kamu yararından ne anladığı ki iden ki iye deği ebilir. Nefret ettiği bir politikacının seçilmemesini kamuya hizmet olarak görebilir. Kaldı 28 ki Mueller'in u bulgusu ba ka ara tırıcılarca da doğrulanmı olduğundan Levvin'in görü ü güç kazanmı olmaktadır: ABDdeki bir seçimde seçmenlerin %40'ı kendi mülk vergilerinin arttırılması bahasına vergide adaleti savunmu lardır. Demek ki seçmenin "ideolojik tutumu" ahsi çıkarı kadar oyunu etkilemektedir. 22 23 G.Tullock, The Vote Motive, The Insötute of Economic Affairs, 1976. LLevvin, Self-Interest and Public Interest in VVestern Politics, Oxford University Press, 1991. 24 R.B.Reich, ed., The Povver of Public Ideas, Bellinger, 1988. D.O.Sears, R.RTyler ve M.A.Harris, "Self-interest vs. Symbolic Politics in Policy Atütudes and Presidential Voting", American Political Science Revievv, 1980, s.670-84.. 26 J.A.Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Ailen and Unvvin, 1943. 27 G.Brennan ve C.Walsh, Rationality, Individualism and Public Policy, Australian National University, 1990. 28 D.CMueller, Public Choice, Cambridge University Press, 1989. 25 Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 Seçmenin davranı ı sanıldığından çok daha karma ık görünmektedir. Partiye sadakat, kendini ifade etme serbestisi, görev anlayı ı gibi faktörler dikkate alınmadan seçmeni sadece bir hesap makinasına indirgemek bir teori geli tirmek için yeterli olmamaktadır. Ku kusuz, seçmenler de kümelendirilebilir. Öyle ki kimi kümeler "bilgi ve etki alanları" oldukça geni aktif bir unsur olarak yer alırken, belki halkın çoğu bir seyirci durumuna dü mektedirler. O bakımdan, çıkar grubu kavramını i e yaramaz diye bir kenara atamayız. Dovvns siyasal partinin tek amacının "iktidarı kazanmak ve sürdürmek" olduğunu yazmı tı. Bu görü "oy potansiyelinin maksimizasyonu" fikrinin kaynağı olmu tur. Seçmen politikada neler olup bittiği hakkında yüzeysel bir bilgiye sahiptir. En bilgili olanları dahi ancak birkaç konuda uzmanla abilmi lerdir. O bakımdan ki i siyasal spektrumda kendi "genel görü ve kanısına" en yakın olanına oy verir. Partiye dü en, bu spektrumda oy potansiyeli en yüksek rengi tespit edip platformunu onun gerektirdiği bilgi dağarcığıyla hazırlamaktır. Spektrumun "merkezi" genelde en çok rağbet edilen bir noktadır. Zaten medyan seçmen teorisi de bu gözlemden hareket eder. Eğer merkezdeki seçmenler sağa ve sola doğru kayma eğilimi gösteriyorlarsa, diğer seçmenler etkinliklerini arttırarak uç sağ veya sola kaymayı deneyeceklerdir. Sayılarına bağlı olarak partileri de bu uçlara doğru çekeceklerdir. Ekstreme yönelenler daha aktif olmak 29 zorundadır. Hirschman'a göre ise, bu tür seçmenlerin parti içinde ipleri ele geçirmeğe çalı tıklarını görürüz. Hatta partinin ideolojisini biçimlendirmede ba rolü oynarlar. Bu olaylar özellikle iki partili sistemlerde (Đngiltere, ABD) 3. bir partinin merkezin hatalarından yararlanarak oy potansiyelini arttırmasında önem kazanır. Dovvns'un güçlü sezgileri Kıta Avrupasında ne yazık ki pek yararlı olamamaktadır. Mesela eğer Fransız Sosyalist Partisi, Đngiliz Đ çi Partisi gibi, merkezin gönlünü alan bir program hazırlamayı kabul etmi olsa idi, Blair'in zaferini katlayabilirdi görü ü öne sürülmektedir. Ve bu hususta Mitterand'ın razı olduğu "kö e dönmece" taktiği bir örnek olarak verilmektedir. Kıta Avrupası örneğini gözümüzde büyütmemek gerektiğini daha önce 30 değindiğimiz Pokerin "iki koalisyona indirgenme" tezinden destek alarak 31 söyleyebiliriz. Ne var ki Laver-Schofield gibi yazarlar Riker'i mutlak bir referans olarak almamakta, koalisyonun "ideolojileri birbirine yakın" partiler arasında gerçekle tiğini, mekanik bir ekilde iki koalisyon olu ması tezinin kabul edilemeyeceğini göstermi lerdir. 29 30 31 A.Hirschman, Exit, Voice and Loyalty, Harvard University Press, 1970. VV.H.Riker, The Theory of Coalitions, Yale University Press, 1962. M.Laver ve N.Schofield, Multi-Party Government, Oxford University Press, 1990. Kamu-Đ ; C: 6 Sayı; 1/2000 Bununla birlikte, oy potansiyelini ençokla tırma tezi yabana atılacak bir 32 tez değildir. Nordhaus ve MacRae'nin ünlü "siyasal konjonktür" teorisi bu çizgiyi izleyen ilginç bir çaba olarak değerlendirilmektedir. Buna göre, iktidar seçimden hemen önce halkın gözündeki itibarını arttırmak amacıyla vergi kısıntısına gitmekte ya da ekonomik büyümeyi hızlandıran veya yayan bir politikayı ba latmaktadır. Bu tutuma uyan örnekler sergilenmi olmasına rağmen Levvin, örneklerin azınlıkta kaldığını, genelle tirilmemesi gereğini vurgulamı tır. Ekonomik menfaatin tek ba ına açıklayıcı bir etken olamayacağı görü ü Avrupalı bilim adamının ruhuna sinmi gibidir. Đngiltere'de Muhafazakar Partinin enflasyonu i irme konusunda uzun yıllar takındığı tavır kar ıt görü e destek sağlayan bir örnek te kil etmektedir. Major'un son yıllardaki "kabuğuna çekilmi tutum deği ikliği" dahi Đngiliz seçmenlerini ikna etmeğe yetmemi tir. Medyan seçmen teorisinin sergilediği zayıflıklar kar ıt görü ün ödün vermesini engelleyen bir faktör olmu tur. Nitekim, 33 alternatif bir yakla ımı ba latan Dunleavy partilerin seçmen kar ısında pasif kalmadığını, hatta seçmenin "tercihlerini biçimlendirmede" ba lıba ına önemli bir etkiye sahip olduğunu öne sürmektedir. Siyasal davranı ı açıklayan bu çe itli teorilerin varlığı meselenin henüz teorik bir olgunluğa ula tırılamadığını göstermektedir. Buna rağmen, siyasal konjonktür ve medyan seçmen tezlerinin özellikle seçimden hemen önceki davranı ları izah etmekte, temkini elden bırakmamak kaydıyla, yararlı olabilecekleri genel bir kanı haline gelmi tir. Ku ku yok ki tartı maya bir yön verilebilmesi için çıkar gruplarına ve 34 bürokratlara da değinilmesi gereklidir. Çoğulculardan Bentley tüm politikayı çıkar grupları arasındaki rekabete indirgemi ti. O kadar ki partinin kendisi dahi belli bir çıkar grubunun organı olarak görüntülenmi ti. Bürokrasi ve hükümet deği ik çıkarların sözcülüğü yapan idari ve siyasi "büroların" olu turduğu bir bütüne dönü türülmü tü. Fakat Olson'un "belle çiler" hipotezi çıkar gruplarının sayıca sınırlı kalması gereğine i aret etmesinin ötesinde, böyle bir grubun ilk kurulu unda hangi etmenlerin rol oynadığı hususunda da bizi ku kuya sevketmektedir. Olabilir ki bol paralı ve yüksek statülü biri cebinden parayı çıkardıktan sonra belle çiler etrafında yoğunla makta ve zamanla politikacının da desteğini kazanan grup hayatiyetini devam ettirmektedir. Fakat bu kadar basit bir 35 izahla yetinemeyeceğimizi Moe çıkar gruplarının çöreklendiği ABDyi inceleyerek gözler önüne sermi tir. Yazar maddi özendiricilerin rolünü inkar etmiyor ama ideolojik ve siyasal motiflerin, dayanı ma gibi faktörlerin enaz onun kadar etkili 32 VV.D.Nordhaus, "The Political Business Cycle", Revievv of Economic Studies, 1975, 33 P.Dunleavy, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Harvester VVheatsheaf, 34 A.F.Bentley, The Process of Government, Indiana University Press, 1949. T.M.Moe, The Organisation of Interests, University of Chicago Press, 1980. s. 169-90. 1991. 35 Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 olduğunu gösteriyor. Özel çıkarların topluluğun büyümesinde oynadığı rolü kabul ediyorsa da, belli bir gruba katılan her seçmenin o grubun siyasal tercihine göre oyunu kullanmadığını da vurguluyor. Kaldı ki Greenpeace gibi bir çıkar grubunun olu masını ve devamını sadece ahsi çıkarla açıklayamayacağımız çok açıktır. Bir çıkar grubu hem maliyetin büyük kısmını üstlenmi , hem de yararın çoğunu kendine hasredebilmi se, çevresinde bir takım bele çiler toplansa dahi örneğin devlet ihalesini kendi çıkarına göre olu masını sağlayabilir. Böyle bir grubun bürokrasi ve hükümetteki uzantıları o değin kök salmı lardır ki kamuya yansıtılmayan bilgiler üzerindeki tekel gücünden her zaman istifade edebilir. Zamanla rakip grupların çoğalması ciddi sorunlar yaratırsa da, hiçbir ülkenin ekonomisi bu sayının tahammül sınırını a masına izin verecek ölçüde "büyük" değildir. Gerek maliyetin, gerekse yararların kitleye oldukça yayıldığı bir grup (sosyal sigorta mevzuatının deği tirilmesini savunan dernek gibi) kurulmu sa, böyle bir konunun sava çısı artık dernek değil, partinin kendisidir. Grubun faaliyeti partininkinin gölgesinde kalır. Esas problemler maliyetin yoğunla ıp menfaatin yaygınla tığı grup ile, maliyetin yaygınla ıp menfaatin yoğunla tığı grupta ortaya çıkar. Maliyeti geni bir kitleye yayan ama küçük bir grubun nerdeyse tüm yararları kendinde toplamasına yol açan çıkar grupları pratikte en sık rastlanılan türdendir. Örnek olarak, Türkiye'de Avrupa Birliğine katılmayı savunan grup verilebilir. Avrupa Birliğinde dar tarımsal çıkarları savunan topluluk da bu türdendir. ABDde gümrük duvarının indirilip kaldırılmasında etken olan grup da aynı sınıfa sokulabilir. Bu iki sınıfa sokulabilen bir kümelenmenin kolay örgütlenebilir cinsten olması, yeterli finansal kaynağı harekete geçirebilmesi, bilgi ve beceride uzmanla ması, etkili "silahlara" sahip olması ve "çevre" edinmede ba arılı olması arttır. Fakat gerekler burada tükenmemektedir. Politikacıyı kendine yakla tıramayan bir grup bir hiçten ibarettir. Gruplarla politikacılar arasında kar ılıklı çıkara dayalı bir birlikteliğin olu ması lazımdır. Konuya sadece egoist birey açısından yakla ırsak, kar ılıklı menfaat araçlarının çe itli olduğunu görürüz: Seçmen desteği taahhüt etmek, kampanyaya finansal destek sağlamak, iktidardan dü tüğünde garantili bir i temin etmek, "ikinci maa " garantisi vermek, açıkça rü vet 36 ödemek v.b. ABDde bu gibi grupların çok yaygın olduğunu McConnelI'den öğreniyoruz. Gerçi, kendisi de "küçük" bir grubun yöneticisi olduğunu saklamayan 37 Tullock ABDdeki olayları ufak ufak örneklerle anlatmaktadır. 36 G.McConnelI, Private Povver and American Democracy, A.A.Knopf, 1966. G.Tullock, The Economics of Special Privilage and Rent Seeking, Kluvver Academic Publishers, 1989. 37 Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 ABD'ni örnek alsak dahi çıkar gruplarının yaygınlık gösteren geli mesini savunmamız için ortada yeterli sebep bulunmamaktadır. Çıkar gruplarını bir 38 39 piyasa anlayı ına sığdırmağa çalı an Buchanan ve Tullock gibi yazarların "rant pe inde ko ma" tezi ele tiriden uzak kalmamı tır. Bürokratlara gelince, günümüzde geçerli anlayı a bakılırsa, tipik bir bürokrat geliri, statüsü ve tutkuları bakımından ahsi çıkarını en üst düzeyde gözetmeğe çalı an biri olarak görülmektedir. Ku kusuz, Tullock'un u gözlemi bürokratın "kamu yararına hizmet ettiği sanılan" pozisyonunu ahsi çıkarına hizmet edecek ekilde kullanarak bilgi saptırmasına kaçmasını ve politik hedeflerle oynayarak onları çarpıtmasını mazur göstermeğe yetmemektedir: Bürokrasinin hiyerar ik yapısı ve tekelci büyüklüğü. Bürokrasinin geni lemesini açıklamağa çalı an Parkinson Yasası da a ırı mekanik bir yakla ımın ürünüdür. Hatta 40 Dovvns'un u dü üncesi de genelliği sağlayacak nitelikte değildir: Devlet bürosunun hedefi, çevresini istikrarlı kılmak ve üyelerine azami menfaati sağlamaktır ve bir kez kuruldu mu onu yoketmek mümkün değildir. Bürokratlar hususunda 41 Niskanen'in matematiksel olarak oldukça ık teorisi incelenmeğe değer bir teoridir. Yazara göre, devlet bürosunu yöneten ki i açısından büronun angaje olabileceği bütün hedefler o büroya tahsis edilen bütçenin monotonik bir fonksiyonudur. Bütçe ne kadar kabarık olursa, maa lar da o kadar yüksek olur, büronun toplumdaki imajı da o kadar lehte olur. Büro böylece i yapabilir hale gelir. Büronun ürettiği hizmet fiyatlandırılmamı bir kamusal maldır ve o büro bu mal hususunda tekel gücüne sahiptir. Üstelik, büro ile siyasal kurum arasında ikili tekel bağı vardır. Daha önemlisi, büronun yaptığı i in etkinlik derecesini ölçmek imkansız denecek kadar zordur. O i le ilgili anlamlı tüm bilgiler yine o büronun denetiminde kalmaktadır. Bu artlarda büronun yöneticisi politik patronundan önemli derecede "tekel rantı" temin etmeğe gayret edecektir. Bunu sağlamak için büronun ürettiği malın miktarını gereksiz yere arttırmağa çalı acaktır. Niskanen'in teorisinin atmosferin elveri li bulunduğu dönemlerde ve sadece bazı ülkelerde uygulanabilir olduğu öne sürülmü tür. Ayrıca, bu teoriye uymayan bazı örnekler de verilmektedir. Mesela ABD Hazine Bakanlığı ile Adalet Bakanlığı nispeten küçük fakat maa ların çok yüksek olduğu bürolardır. Ayrıca, 42 elf ABDdeki tüm büroların tekel durumunda olmadığını, hatta bazı büroların faaliyetleri arasında çakı ma olduğunu, her birinin kendini ön plana çıkarma 38 J.M.Buchanan, "Post-Reagan Political Economy", in Reaganomics and After, Institute of Economic Affairs, 1989. 39 G.Tullock, The Politics of Bureacracy, Public Affairs Press, 1965. 40 A.Dovvns, inside Bureacracy, Brovvn, 1967. 41 VVANiskanen, Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton, 1971. 42 P.Self, Administraüve Theories and Politics, 1977, Ailen and Unvvin. Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 gayretke liği içinde bulunduğunu bildiriyor. Bürokrasi üzerindeki denetimin "süper bürokratlara" bırakıldığı ve sanıldığı kadar gev ek olmadığı öne sürülen itirazlardan bir ba kasıdır. Nihayet, büronun hizmetlerini hassasiyetle ölçen bir yöntemin henüz bulunamadığını hatırlarsak, outputun neye göre az ya da fazla olduğu iddia edilecektir, anla ılamamaktadır. Pareto optimal miktarların kendisi yoruma çok açık bulunduğundan, bu hususta sonu gelmez bir tartı manın içine itilmenin bir anlamı olmasa gerektir. Ve u noktayı da unutmamalıyız. Demokratik pek çok ülkede çıkar grupları bürolarda değil, çok daha kompleks "çevrelerde" yoğunla mı tır. Đngiltere ve Đskandinav ülkelerine ek olarak, Fransa'nın ünlü grand corps'u örnek olarak gösterilebilir. Đngiltere'de Emret Bakanım (Yes, Minister) televizyon 43 dizisi tamamen bu amaçla hazırlanmı bir programdır. Kaldı ki VVildavsky gibi yazarlar bürokrasi ile politikacılar arasındaki ili kilerin perdesini aralarken bürokrasiyi kara bir leke ile damgalamaya özen göstermi lerdir. ABD'de de dahi bürokrasi ki isel çıkarların emrinde değildir, bürokrat zümrenin menfaatleri etrafında örgütlenmi tir. Ki isel çıkarları odak alan bir teorinin yetersiz kaldığını gören bazı yazarlar farklı bir hareket noktasına 44 yönelmi lerdir. Mesela Peters tek bir modelin tüm ülkelerde geçerli olmadığını görerek be farklı model önermi tir. Đki uç model ABD ile Fransa örnek alınarak tasarlanmı tır. ABD örneğinde olayların mutlak hakimi politikacılar olup, bürokratlar onların emrinde hareket ederler. Fransa örneğinde ise devlet i lerini yürüten bürokrasidir, bu onların ana mesleğidir. Politikacı bürokratın tavsiye ve görü ünü almadan hareket etmemeği tercih eder. Bürokrasinin üstün olduğu sistemde istikrar ve devamlılık gözlenir. Politikacının egemen olduğu sistem kamusal mal miktar ve çe idini deği tirmede büyük bir esnekliğe sahiptir. Diğer iki model i birliği ve kar ılıklı anlayı üzerine kurulmu tur. Biri ise, derin çıkar çatı masına sahne olmaktadır. Đktisatçı kamusal malı tanımlarken sanki devletin varlığını unutmu gibidir. Siyaset bilimcisi ona devletin üç ana fonksiyonunu hatırlatarak iktisatçının tanımını deği tirmeği amaçlıyor. Devlet düzeni kurup sürdürmek üzere yönetir, gelir ve servetin yeniden dağıtımında rol oynar, mal ve hizmet üretir. Yönetmek, uygulanabilirliğini zor kullanmaktan alan kararlar olmaksızın mümkün değildir. Devletin bu kudreti gelir ve servetin yeniden dağıtımında da kendini duyurur. Zaten vergi almak ve sübvansiye etmek sadece vatanda ların rızasına kalmı olsa idi, herhalde tamamen ba arısız bir i lev olurdu. Fakat mal ve hizmet üretimi devletin zor kullanmasını gerektirmez. Pek çoğunu zaten özel sektör de üretebilir veya temin edebilirdi. Devletin ilk iki fonksiyonu harcamalardan en az payı alan 43 A.VVildavsky, The Politics of the Budgetary Process, Brown, 1964. B.C.Peters, "Politicians and Bureaucracts", in J.E.Lane, ed.,Bureaucracy and Public Choice,1987. 44 Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 fonksiyonlardır. Yönetmek devletin en önemli fonksiyonu olmasına rağmen hem hizmetin ölçümünde kar ıla ılan güçlükler, hem de devletin bu hususta çok daha tasarruf zihniyetiyle davranması bütçeye fazla yük getirmesini önlemektedir. Buna kar ılık, kamusal malların temini ve transferler bütçenin büyük bir 45 kısmını te kil ederler. Frey'in belirttiği gibi, kamusal mal piyasasında özel mal piyasasındaki gibi bir denge aramak bu malın siyasal karakterini unutmak anlamına gelir. Kamusal malın bedava sunumu ku kusuz o mala olan talebin i mesine yola açar. Buna bir de bele çilik eğilimini eklediniz mi, kamusal mal arzının yetersiz kaldığı görü üne itilirsiniz. Seçmen o mala atfettiği değeri dü ük göstererek vergiden kurtulmak ister. Ancak, zamanla halk zenginle tikçe bedava malı küçümsemeye ba lar. Teknolojik geli me ona bu konuda destek sağlar. Belle çilik de mutlak bir davranı normu sayılamaz. Yerini rant arayı ına ve sorumluluğunu müdrik bürokrat fonksiyonlarına terkeder. Böylece kamusal mal arzı hızla geni ler. Hatta bir arz fazlalığından ikayet etmeğe ba larız. Seçim döneminin kısalığı halkın gözündeki itibarını korumağa çalı an politikacıyı gösteri e sevkeder. Bu da mal arzının artmasına sebep olur. Bazen üretilen bir malın tam finansmanı birkaç neslin ya amasıyla imkan dahiline girer. Bu da bütçe açığını 46 kabartır. Buchanan-VVagner seçmenin acele ödüllere olan tutkusu ve uzun vadeli ödeme planlarına kar ı duyduğu ho nutsuzluk sebebiyle politikacılar arası rekabetin bütçe açığı doğurmasını normal kar ılarlar. Bu görü e Tullock, Olson, Niskanen ve Tollison da katılırlar. Seçmenin yeteri kadar bilgili olmayı ı bu görü ü güçlendirir. Farklı görü lerin ortaya atılı ı ku kuyla kar ılanmamalıdır. Unutulmaması gereken 1950'ler ve 60'ların büyümeye alı tığımız yıllar olmasıdır. Oysa, 197090'larda durgunluk hüküm sürmektedir. Tasarruf zihniyeti refah devletinden vazgeçme bahasına yayılmaktadır. Son yıllarda ters yönde bir eğilim ba göstermi tir. Kamusal mal arzının kısıtlanması kar ısında seçmenler vergi indirimini yeğlemeğe ba lamı lardır. Demek ki bir teorinin geçerli olması, içinde bulunulan artların bir fonksiyonu olmaktadır. Günümüzde pek çok ülkede devlet okullarına, devlet hastahanelerine ve kaliteli devlet yollarına olan talep fazlalığının en iyi göstergesi, sokaklarda görülen kuyruklardır. Bu durumda arz fazlalığından söz etmek saçmadır. Fakat hizmetin iyi organize edilmemesinden kaynaklanan israflar tabiatıyla meydana gelecektir. Öte yanda, iktisatçının sık sık ba vurduğu ayırım, "etkinlik" - "dağıtımsal", birbirinden koparılabilen elemanlara uygulanmamı tır. Bu kavramların siyasal içeriğini görmeden problem birkaç denklemin kesinliğine terkedilemez. 45 46 B.S.Frey, Democratic Economic Policy, St.Martin's Press, 1983. J.M.Buchanan ve R.E.VVagner, Democracy in Deficit, Academic Press, 1977. Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 KAYNAKÇA BENTLEY, A.F., 1949, The Process of Government, Indiana University Press. BLACK, D., 1948, "On the Rationale of Group Decision Making", Journal of Political Economy. ---------- . 1958, Economic Fluctuations of Political Povver, Cambridge University Press. BRENNAN, G. ve BUCHANAN, J.M., 1985, The Reason of Rules, Constitutional Political Economy, Cambridge University Press BUCHANAN , J.M., TOLLĐSON, R.D. ve TULLOCK, G., 1980, Towards a Theory of the Rent-Seeking Society, Texas A and M Press. BUCHANAN , J.M. ve VVAGNER, R.E., 1977, Democracy in Deficit, Academic Press. BUCHANAN, J.M. ve TULLOCK, G., 1962, The Calculus of Consent : Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press. BUCHANAN, J.M., 1965 "An Economic Theory of Clubs", Economica, --------- . 1975, The Limits of Liberty : Betvveen Anarchy and Leviathan, The University of Chicago Press. --------- . 1989, "Post-Reagan Political Economy", in Reaganomics and After, Institute of Economic Affairs. --------- . 1990, Constitutional Economics, Blackvvell, --------- . 1991, The Economics and the Ethics of Constitutional Order, The University of Michigan Press. DOVVNS, A., 1957, An Economic Theory of Democracy, Harper and Row. --------- . 1967, inside Bureacracy, Brovvn. DUNLEAVY, P., 1991, Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Harvester VVheatsheaf. FREY, B.S., 1983, Democratic Economic Policy, St.Martin's Press. HIRSCHMAN, A., 1970, Exit, Voice and Loyalty, Harvard University Press. Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 LAVER , M. ve SCHOFIELD, N., 1990, Multi-Party Government, Oxford University Press. LEVVIN, L, 1991, Self-Interest and Public Interest in VVestern Politics, Oxford University Press. MCCONNELL, G., 1966, Private Povver and American Democracy, A.A.Knopf. MOE, T.M., 1980, The Organisation of Interests, University of Chicago Press. MUELLER, D.C., 1979, Public Choice, Cambridge University Press. ---------- .1989, Public Choice II, Cambridge University Press. NORDHAUS, W.D., 1975, "The Political Business Cycle", Revievv of Economic Studies, s. 169-90. PETERS, B.C., 1987, "Politicians and Bureaucracts", u eserin içinde, J.E.Lane, ed., Bureaucracy and Public Choice, Sage. RAWLS, J., 1971, A Theory of Justice, Harvard University Press REICH, R.B., ED., 1988, The Povver of Public Ideas, Bellinger. RIKER, W.H., 1962, The Theory of Coalitions, Yale University Press. --------- .1979, "Bureaucrats versus Voters : On the Political Economy of Resource Allocation By Direct Democracy", Quarterly Journal of Economics, ---------- .1979, "Setters, Reversions and Median Voters : Evidence from School Expenditures Referanda", GSIA VVorking Paper 56-78-79, CarnegieMellon University. SCHUMPETER, J.A., 1943, Capitalism, Socialism and Democracy, Ailen and Unvvin. SEARS, D.O., TYLER, R.R. ve HARRĐS, M.A., 1980, "Self-interest vs. Symbolic Politics in Policy Attitudes and Presidential Voting", American Political Science Revievv, s.670-84. ELF, P., 1977, Administrative Theories and Politics, Ailen and Unvvin. ---------- . 1993, Government by the Market?, MacMillan. Kamu-Đ ; C: 6 Sayı: 1/2000 TULLOCK, G., 1959, "Problems of Majority Voting", Journal of Political Economy, s.571-79. ---------- . 1965, The Poiitics of Bureacracy, Public Affairs Press. --------- . 1967, "The VVelfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft", VVestern Economic Journal, s.224-32. --------- . 1976, The Vote Motive, Institute of Economic Affairs. --------- . 1980, "Efficient Rent Seeking", u kitapta, J.M.Buchanan, R.D.Tollison ve G.Tullock, Tovvard a Theory of the Rent Seeking Society, Texas A&M University Press. --------- . 1989, The Economics of Special Privilage and Rent Seeking, Kluvver Academic Publishers. VVILDAVSKY, A., 1964, The Poiitics of the Budgetary Process, Liftle Brovvn.